Bài thảo luận chính sách số 4: Thay đổi cơ cấu, giải pháp kích thích có hiệu quả (phần 1)

  • Bởi Bien-Tap
    03/02/2009
    0 phản hồi

    Chương trình giảng dạy kinh tế FULBRIGHT

    TỔNG QUAN

    Bài viết này được thực hiện theo yêu cầu của Chính phủ Việt Nam nhằm phân tích tác động của khủng hoảng kinh tế toàn cầu đối với nền kinh tế Việt Nam và đưa ra những khuyến nghị chính sách giúp chính phủ kích thích tăng trưởng và giảm thiểu rủi ro của khủng hoảng tài chính. Chính phủ đã đề xuất một gói kích thích trị giá 6 tỷ USD, tuy nhiên chi tiết của bản kế hoạch này cho đến nay vẫn chưa được công bố chính thức. Trong những bài hảo luận chính sách trước đây, chúng tôi đã chỉ ra rằng tình trạng bất ổn vĩ mô của Việt Nam xuất phát từ những nguyên nhân sâu xa bên trong và do vậy, phản ứng chính sách thích hợp phải là những thay đổi có tính cơ cấu. Trong bài thảo luận chính sách này, chúng tôi muốn chỉ ra rằng trong bối cảnh suy giảm kinh tế quốc tế ngày một sâu sắc thì nhu cầu cải cách cơ cấu của Việt Nam lại càng trở nên cấp thiết. Hơn nữa, chúng tôi lo ngại rằng gói kích thích tiền tệ và tài khoá do chính phủ đề xuất không những không đem lại tác động mong muốn mà còn có nguy cơ làm gia tăng lạm phát và rủi ro hệ thống cho khu vực tài chính. Vì vậy, chúng tôi khuyến nghị một nhóm các chính sách thay thế bao gồm việc từng bước giảm giá VND và điều chỉnh chương trình đầu tư công nhằm giảm tiến độ các dự án thâm dụng vốn và nhập khẩu nhiều, đồng thời khuyến khích các dự án thâm dụng lao động và không phụ thuộc nhiều vào nhập khẩu. Ngay cả khi phải ứng phó với tình thế khẩn cấp thì chính phủ cũng không được sao nhãng các mục tiêu dài hạn và cần đảm bảo rằng khi kinh tế thế giới phục hồi thì vị thế cạnh tranh của nền kinh tế Việt Nam đã được chuẩn bị sẵn sàng để trở lại quỹ đạo tăng trưởng nhanh và bền vững. Điều này đòi hỏi chính phủ phải tiếp tục giải quyết các ách tắc cố hữu về cơ sở hạ tầng, lao động, thể chế và giảm thiểu các rủi ro hệ thống.

    Năm luận điểm chính của bài thảo luận chính sách này là :

    1. Cuộc suy thoái toàn cầu hiện nay có thể là cuộc suy thoái nghiêm trọng nhất kể từ những năm 1930. Sản lượng của một số nền kinh tế lớn nhất thế giới sẽ suy giảm trong năm 2009, kéo theo đà suy giảm của kinh tế toàn cầu. Kim ngạch thương mại quốc tế, các dòng vốn và đầu tư sẽ thu hẹp. Hộ gia đình sẽ cắt giảm tiêu dùng và doanh nghiệp sẽ cắt giảm đầu tư khi ngân hàng không muốn cho vay do đang thua lỗ lớn. Các biện pháp hạ lãi suất, khôi phục thanh khoản và đẩy mạnh chi tiêu ngân sách ở Mỹ, châu Âu và Nhật Bản sẽ giúp hạn chế nhưng không thể đảo ngược đà đi xuống của năm 2009. Tốc độ tăng trưởng của các nước đang phát triển trong năm 2009 có thể chỉ nằm trong khoản từ một nửa đế hai phần ba mức tăng trưởng của năm 2007,

    2. Chỉ số giá tiêu dùng của Việt Nam tiếp tục giảm là một tín hiệu tích cực, chủ yếu là thành quả của nỗ lực giảm tăng trưởng tín dụng và giãn đầu tư công của chính phủ trong sáu tháng cuối năm 2008. Mặc dù một số tập đoàn và tổng công ty tự cho là mình có công trong việc chống lạm phát, chúng tôi cho rằng nỗ lực kiểm soát lạm phát bằng những biện pháp hành chính của họ không có hiệu lực, thậm chí trong một số trường hợp còn phản tác dụng. Bài học quan trọng từ kinh nghiệm này là mối quan hệ chặt chẽ giữa cung tiền và lạm phát, cũng như những rủi ro lạm phát do tăng trưởng tín dụng quá cao.

    3. Là một nền kinh tế nhỏ với tỷ giá hối đoái cố định và thâm hụt ngân sách lớn, những lựa chọn chính sách của Việt Nam bị hạn chế hơn rất nhiều so với các nền kinh tế lớn như Trung Quốc. Với Trung Quốc, việc thực hiện gói kích thích lớn là hợp lý vì họ có xuất phát điểm mạnh hơn Việt Nam rất nhiều. Trung Quốc có thặng dư thương mại khổng lồ trong khi Việt Nam đang thâm hụt thương mại nặng nề. Trung Quốc có 1.500 USD dự trữ ngoại hối trên đầu người trong khi con số này của Việt Nam chỉ là 250USD. Chỉ số lạm phát của Trung Quốc cũng thấp hơn Việt Nam rất nhiều. Gói kích thích của Trung Quốc sẽ chủ yếu đi vào nền kinh tế nội địa vì tỷ lệ nhập khẩu trên GDP của họ nhỏ hơn nhiều so với Việt Nam. Những biện pháp kích thích tiền tệ và ngân sách của Việt Nam rất có thể sẽ gia tăng lạm phát và nới rộng thâm hụt thương mại. Việt Nam cũng sẽ khó có thể tài trợ cho thâm hụt thương mại lớn trong năm 2009 vì sự suy giảm của xuất khẩu và dòng vốn FDI.

    4. Đòn bẩy chính sách chủ yếu của chính phủ trong giai đoạn này là tỷ giá và cơ cấu đầu tư công. Đồng tiền Việt Nam (VND) phải được phép từng bước giảm giá và chương trình đầu tư công phải hoãn tiến độ các dự án thâm dụng vốn và nhập khẩu nhiều, đồng thời đẩy mạnh các dự án thâm dụng lao động và không phụ thuộc nhiều vào nhập khẩu. Để đẩy nhanh tiến độ của những dự án đầu tư công có hiệu quả, thay bằng việc chỉ định thầu như đề xuất của một số tập đoàn nhà nước, chúng tôi đề nghị thành lập một tổ công tác chịu trách nhiệm đơn giản hoá thủ thục xét duyệt đầu tư nhưng vẫn đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.

    5. Ngay từ bây giờ, Việt Nam cần chuẩn bị cho sự phục hồi tăng trưởng có thể diễn ra vào cuối năm 2009 hay đầu năm 2010. Đầu tư công phải tập trung vào việc khắc phục những “nút thắt cổ chai” trong cơ sở hạ tầng chứ không nên lãng phí vào những dự án hoành tráng và các ngành công nghiệp đòi hỏi nhà nước phải trợ cấp nặng nề. Chính phủ cũng cần củng cố khu vực ngân hàng để giảm rủi ro hệ thống.

    Cấu trúc của bài viết này như sau. Phần I trình bày mọt cách khái quát và ngắn gọn về cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu. Những diễn biến mới đây cho thấy tình trạng suy thoái của Mỹ và Châu Âu sẽ kéo dài và sâu sắc hơn so với những dự báo trước đây. Chính sách kinh tế của Việt Nam phải bắt đầu từ kịch bản cho “tình huống xấu nhất” trong đó nhu cầu đối với hàng xuất khẩu và luồng vốn đầu tư nước ngoài tiếp tục suy giảm trong suốt năm 2009 và kéo dài tới tận 2010. Phần II đánh giá lại những nguyên nhân gây ra lạm phát trong năm 2008 để từ đó rút ra bài học cho năm 2009. Phần III thảo luận phạm vi của chính sách nới lỏng tài khoá và tiền tệ của Việt Nam trong bối cảnh khủng hoảng toàn cầu. Với chế độ tỷ giá cố định, thâm hụt ngân sách và thương mại lớn, dự trữ ngoại hối, đồng tiền bị định giá cao, hệ thống ngân hàng yếu kém và nền kinh tế phụ thuộc nhiều vào dòng vốn từ bên ngoài, Việt Nam không thể dập khuôn chính sách mở rộng tài khoá và tiền tệ của các nền kinh tế lớn như Trung Quốc, Mỹ và Anh. Những chính sách thích hợp hơn cho tình hình hiện tại của Việt Nam bao gồm việc từng bước giảm giá VND, tái phân bố đầu tư công cho các dự án thâm dụng lao động và không phụ thuộc nhiều vào nhập khẩu và thành lập Tổ công tác đầu tư công với nhiệm vụ đề xuất các giải pháp cải cách nhằm đơn giản hoá cơ chế, thủ tục đầu tư công nhưng vẫn đảm bảo được tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Phần IV trình bày những khuyến nghị chính sách giúp Việt Nam chuẩn bị cho sự phục hồi của tăng trưởng toàn cầu vào cuối 2009 hay đầu 2010. Hai phụ lục có tính kỹ thuật ở cu61i bài sẽ thảo luận về nguồn gốc của sự suy thoái kinh tế ở Mỹ và không gian chính sách kinh tế vĩ mô của Việt Nam trong bối cảnh suy giảm kinh tế toàn cầu.

    Phần I. Khủng hoảng tài chính toàn cầu và những hệ luỵ đối với Việt Nam

    “Không có giải pháp nhanh chóng hay dễ dàng cho cuộc khủng hoảng vốn đã hình thành trong nhiều năm, và tình hình có thể sẽ xấu đi trước khi bắt đầu hồi phục”. Barack Obama – Tổng thống đắc cử của Mỹ.

    Rõ ràng là tình trạng suy thoái do khủng hoảng tài chính toàn cầu gây ra sẽ kéo dài và sâu sắc hơn so với những dự báo trước đây. Olivier Blanchard, nhà kinh tế trưởng của IMF cho rằng cuộc khủng hoảng này là “tồi tệ nhất trong vòng 60 năm”(2). Việc Citigroup rơi tới bờ vực của sự sụp đổ và sau đó được chính phủ Mỹ giải cứu là một lời nhắc nhở rằng thị trường tín dụng vẫn còn ốm yếu. Các nhà đầu tư vẫn còn sẵn lòng mua trái phiếu chính phủ Mỹ với lợi suất 0% chỉ nhằm bảo toàn vốn chứ không dám mạo hiểm giữ tiền ở các ngân hàng dễ tổn thương, mua trái phiếu công ty rủi ro, hay đầu tư vào thị trường chứng khoán đang đi xuống. Tác động của tình trạng cạn kiệt thanh khoản và suy giảm nhu cầu đã khiến toàn bộ ngành công nghiệp ô tô của Mỹ tiến gần tới bờ vực của sự phá sản. Các hãng sản xuất ô tô ở Châu Âu, Nhật Bản, Hàn Quốc và Trung Quốc cũng đang tiếp nhận hay yêu cầu sự hỗ trợ của chính phủ. Mức giảm doanh số bán lẻ ô tô ở Mỹ trong tháng 11/2008 đạt mức kỷ lục trong 30 năm trở lại đây. Nền kinh tế Mỹ cắt giảm hơn nửa triệu việc làm trong tháng 11/2008, đẩy tỷ lệ thất nghiệp lên tới 6,7% và số việc làm cắt giảm lên tới gần 2 triệu kể từ cuối 2007. Những ước tính trước đây cho rằng trong quý 4, nền kinh tế Mỹ sẽ suy giảm với tốc độ nhanh nhất kể từ cuộc suy thoái năm 1982. Mặc dù rất khó có thể dự đoán chính xác nhưng hầu hết các nhà kinh tế học đều cho rằng nền kinh tế Mỹ sẽ tăng trưởng âm cho tới cuối năm 2009 hay đầu năm 2010 (Phụ lục I trình bày chi tiết cuộc khủng hoảng tài chính ở Mỹ và triển vọng phục hồi).

    Tình trạng ảm đạm này không chỉ xuất hiện ở Mỹ. Theo dự báo của Bundebank (Ngân hàng Trung ương Đức) thì nền kinh tế Đức sẽ suy giảm 0,8% trong năm 2009. Nhà kinh tế trưởng của Deutsch Bank cho rằng dự báo này quá lạc quan, đồng thời dự báo rằng mức độ suy giảm có thể lên tới 4%. Tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế Nhật Bản giảm 0,5% trong quý 3 hay 1,8% cho cả năm 2008. Theo số liệu thống kê tháng 11/2008, xuất khẩu của Nhật Bản giảm 27% so với cùng kỳ năm trước, một mức giảm kỷ lục. Nền kinh tế Sing-ga-po và Hồng-kông cũng đã suy giảm trong hai quý liên tiếp. Trong tháng 11/2008, Trung Quốc lần đầu tiên sau bảy năm chứng kiến mức suy giảm xuất khẩu, còn xuất khẩu của Đài Loan và Hàn Quốc giảm lần lượt là 24% và 18%. Giá nhà (tính theo năm) giảm 20% ở Ai-len, 17% ở Mỹ, 14% ở Anh, 10% ở Madrid và Barcelona (Tây-ban-nha). Ngay cả Trung Quốc cũng không “miễn nhiễm” khi giá nhà dân dụng ở Thượng Hải giảm 20% trong quý 3 năm 2008. Công nghiệp chế biến của Mỹ, khu vực đồng Euro, Anh, Nhật Bản, Trung Quốc đều suy giảm. Ai-xơ-len, Pa-kis-tan và U-crai-na đều đã phải viện tới sự trợ giúp của IMF.


    Nguồn : Tổng cục Thống kê

    Cuộc khủng hoảng toàn cầu đã và sẽ tiếp tục tác động đến nền kinh tế Việt Nam trong ít nhất năm lĩnh vực. Thứ nhất, nhu cầu đối với hàng xuất khẩu của Việt Nam sẽ suy giảm. Cho đến thời điểm này, thành tích xuất khẩu của Việt Nam vẫn còn khá tốt, nhưng đà suy giảm là điều không thể tránh khỏi. Kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam giảm liên tục từ tháng 8/2008 và như minh hoạ trong Hình 1, kim ngạch xuất khẩu của tháng 11/2008 đã giảm 7% so với cùng kỳ năm trước, chủ yếu là do sự sụt giảm của giá dầu thô. Giá các hàng xuất khẩu cơ bản khác của Việt Nam cũng sụt giảm mạnh (Hình 2). Đã xuất hiện những bằng chứng cho thấy đơn đặt hàng suy giảm nhanh đối với các sản phẩm chế biến như may mặc, giày dép và đồ gỗ, đồng thời ngành thuỷ sản cũng đang phải chịu sức ép suy giảm(3). Theo chi nhánh tại TP. Hồ Chí Minh của Liên đoàn Lao động Việt Nam, khoảng 30.000 lao động của thành phố trong những ngành kể trên đã mất việc(4). Với kim ngạch xuất khẩu bằng 70% GDP và hơn 50% nhu cầu xuất khẩu từ Mỹ, Châu Âu và Nhật Bản thì nguy cơ thu hẹp xuất khẩu của Việt Nam gần như là chắc chắn (5).


    Nguồn : Ngân hàng Thế giới

    Thứ hai, đầu tư nước ngoài sẽ giảm trong ngắn và trung hạn vì các nhà đầu tư gặp khó khăn về nguồn tài trợ và phải đánh giá lại triển vọng lợi nhuận của năm 2009 và 2010. Tạp chí Financial Times hồi đầu tháng 12/2008 đưa tin về dự báo cho rằng dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) toàn cầu sẽ giảm 15% trong năm 2009(6). Mặc dù quyết định của mỗi nhà đầu tư và triển vọng thu hút FDI của mỗi nước có thể lệch ra khỏi xu thế chung của thế giới, song Việt Nam cần chuẩn bị cho sự sụt giảm dòng vốn giải ngân FDI trong năm tới và có lẽ trong cả năm 2010 nữa. Vốn FDI đăng ký trong năm 2008 của Việt Nam lên tới hơn 60 tỷ USD nhưng cbỉ một phần nhỏ trong lượng vốn này thực sự được giải ngân. Không những thế, do tỷ lệ vốn chủ sở hữu trong các dự án mới đăng ký trong năm 2008 rất thấp, chỉ khoảng 28% (so với 43% của giai đoạn 1988 – 2007) và hơn 70% còn lại là vốn vay nên tình trạng khan hiếm tín dụng toàn cầu sẽ khiến nhiều dự án bị chậm tiến độ, thậm chí không được thực hiện. Thị trường trái phiếu trong nước cũng sẽ suy sụp vì các nhà đầu tư không muốn nắm những khoản đầu tư rủi ro. Việc bán tháo của các quỹ đầu cơ (hedge funds) cũng đã làm cho trái phiếu công ty của Châu Á giảm xuống mức kỷ lục trong năm 2008. Chỉ trong vòng vài tháng, chi phí vay nợ nước ngoài đã tăng đáng kể do chú nợ đòi hỏi mức chi phí rủi ro cao hơn. Hầu hết các doanh nghiệp dân doanh của Việt Nam đã gặp phải tình trạng khát tín dụng, còn những doanh nghiệp có thể tiếp cận với tín dụng thì phải trả mức lãi suất cao hơn trước nhiều. Tình hình chỉ mới hơi dịu đi gần đây khi lãi suất cho vay trong hệ thống ngân hàng được điều chỉnh xuống.

    Thứ ba, lượng khách du lịch đến Việt Nam cũng sẽ giảm. Bộ trưởng Bộ Văn hoá – Thể thao – Du lịch mới đây phát biểu rằng năm 2008 là năm đầu tiên kể từ khi dịch SARS bùng phát vào năm 2003 ngành du lịch của Việt Nam sẽ không đạt mục tiêu đề ra. Du lịch là một nguồn thu ngoại tệ và nguồn tạo việc làm quan trọng của Việt Nam. Các ngân hàng của Việt Nam đã cho các dự án khách sạn, khu du dịch vay hàng tỷ USD và sẽ không thể đứng vững được nếu như những dự án này thất bại.

    Thứ tư, kiều hối có thể cũng sẽ giảm. Rất có thể là Việt Kiều ở nước ngoài cũng đang có khó khăn về thu nhập, tài sản, và tín dụng như người dân ở Mỹ hay Châu Âu đang gặp phải. Tình trạng này có thể làm dòng kiều hối giảm hàng tỷ USD.

    Cuối cùng, giá hàng hoá cơ bản ỉam sẽ ác động tiêu cực và ngay lập tức tới ngân sách của chính phủ. Chính phủ sẽ phải tính toán lại ngân sách của năm tới vì trong bản dự toán ngân sách 2009, giá dầu được ước tính là 90 USD/thùng. Ước tính mức thiệt hại ngân sách do sự suy giảm giá dầu có thể lên tới 2 tỷ USD. Thêm vào đó, những nguồn thu khác như thuế VAT, thuế xuất nhập khẩu, và thuế tiêu thụ đặc biệt đánh trên hàng nhập khẩu – chiếm khoảng 16% tổng ngân sách – cũng sẽ giảm đáng kể.

    Tóm lại, khủng hoảng toàn cầu sẽ làm giảm đầu tư trong nước và giảm kim ngạch xuất khẩu, do đó làm giảm cầu nội địa. Tuy nhiên, như sẽ được thảo luận ở phần tiếp theo, bất kỳ một nỗ lực nào nhằm thay thế nhu cầu bên ngoài bằng nhu cầu nội địa đều sẽ gia tăng sức ép lên cán cân thanh toán vì trên thực tế, một tỷ trọng rất lớn hàng tiêu dùng ở Việt Nam là hàng nhập khẩu và vì sản xuất trong nước phụ thuộc rất nhiều vào nhập khẩu. Hệ quả là với sự suy giảm của dòng vốn nước ngoài, tình trạng cán cân thanh toán của Việt Nam có thể sẽ có vấn đề.


    Sự kết hợp của những nhân tố này khiến hầu hết các nhà quan sát bên ngoài hạ mức tăng trưởng dự báo của Việt Nam trong năm 2009. Duy chỉ có Ngân hàng Thế giới và chính phủ Việt Nam dự báo mức tăng trưởng của Việt Nam trong năm tới cao hơn 6%, còn tất cả các tổ chức khác đều thống nhất với nhau rằng tăng trưởng của Việt Nam chỉ xoay quanh 5%. Dự báo về tăng trưởng chưa bao giờ là một khoa học chính xác, đặc biệt là trong năm nay khi những dự báo này bị nhiễu loạn bởi những biến động khôn lường trên thị trường quốc tế và sự nhạy cảm của GDP đối với các thay đổi chính sách của chính phủ. Tuy nhiên, các nhà kinh tế đều đồng ý với nhau rằng năm 2009 sẽ là một năm đầy khó khăn và chính phủ phải đặt ưu tiên hàng đầu cho nhiệm vụ tạo việc làm và ổn định giá cả để bảo vệ những tầng lớp dân cư dễ bị tổn thương nhất.

    Phần II. Nguyên nhân của lạm phát và chính sách bình ổn giá có hiệu lực

    Trong những bài Thảo luận chính sách trước, chúng tôi đã chỉ ra rằng sự leo thang của lạm phát giá trong năm 2008 là do tăng cung tiền và tín dụng quá nhanh cùng với thâm hụt ngân sách quá lớn gây ra. Việc tăng giá hàng cơ bản trên thị truòng thế giới cũng là một nguyên nhân, song với thực tế là lạm phát ở Việt Nam cao hơn hẳn so với các nước láng giềng cho thấy tầm quan trọng của các nhân tố bên trong. Phù hợp với lập luận này, sự suy giảm tốc độ tăng cung tiền và tín dụng cùng với việc giảm 45.000 tỷ đầu tư của khu vực nhà nước trong nửa cuối 2008 đã giúp lạm phát tăng chậm lại, thậm chí âm nhẹ trong ba tháng cuối. Như được minh hoạ trong Hình 3, chỉ số giá tiêu dùng (CPI) của Việt Nam bắt đầu hạ cùng với đà suy giảm của giá dầu. Mặc dù sự suy giảm của giá dầu và lương thực giúp hạ nhiệt lạm phát, song nếu như có chính sách thắt chặt tiền tệ và tài khoá thì chắc là đến nay Việt Nam vẫn phải tiếp tục đối đầu với lạm phát cao.


    Nguồn : Số liệu lạm phát và tăng trưởng tín dụng ngân hàng của Ngân hàng Nhà nước và số liệu giá dầu thô của Số liệu Tài chính Toàn cầu (Global Financial Data)

    Nỗ lực kiềm chế tăng trưởng tín dụng và chi tiêu công của chính phủ là những nhân tố quan trọng nhất góp phần giảm lạm phát. Nhưng cũng cần phải lưu ý là mặc dù lạm phát đã được đặt trong tầm kiểm soát nhưng chưa hoàn toàn biến mất. Nếu như chính phủ lại bị mất kiểm soát đối với tăng trưởng tín dụng – ngay cả trong bối cảnh suy giảm kinh tế toàn cầu – thì kết quả có thể là lạm phát cao sẽ trở lại. Sự gia tăng thâm hụt ngân sách đột ngột cũng có thể dẫn tới lạm phát. Bên cạnh đó, như sẽ lập luận trong phần tới, tăng thâm hụt ngân sách một mặt làm trầm trọng thêm thâm hụt thương mại, mặt khác có thể không kích thích được tăng trưởng kinh tế.

    Một bài học khác từ kinh nghiệm của năm 2008 là các biện pháp kiểm soát giá mang nặng tính hành chính tỏ ra không có hiệu lực. Mặc dù các tập đoàn nhà nước tự nhận rằng họ đã góp phần quan trọng trong việc bình ổn giá cả của những mặt hàng thiết yếu, song thực tế cho thấy điều ngược lại. Theo số liệu minh hoạ trong Hình 4, giá bán lẻ của các hàng hoá nằm trong danh mục chịu sự kiểm soát giá liên tục tăng trong hai năm trở lại đây. Giá bán lẻ xăng dầu ở Việt Nam mặc dù khá cứng nhắc nhưng nhìn chung vẫn theo tương đối sát những biến động của giá thế giới, nhất là khi giá tăng. Tuy nhiên, mặc dù khi giá xăng dầu thế giới hiện nay đã trở về mức giá của hai năm về trước nhưng giá bán lẻ xăng dầu của Việt Nam vẫn được duy trì ở mức khá cao. Tương tự như vậy, trong khi giá lúa ở khu vực nông thôn đã trở về mức của tháng 12/2007 thìgiá bán lẻ gạo tại các đô thị lớn của Việt Nam đã xác lập một mặt bằng giá mới, cao hơn khoảng 30% so với tháng 12/2007. Điều này cho hấy, một mặt người nông dân không hề được lợi từ mức giá bán lẻ gạo cao hơn do sự độc quyền của hai tổng công ty lương thực ; mặt khác chính sự kém hiệu quả của hệ thống phân phối lúa gạo nội địa đã khiến người tiêu dùng phải trả giá cao hơn. Hai thực tế này góp phần làm cho giá lương thực tăng tới 50% trong năm 2008. Có vẻ như tác động chủ yếu của các biện pháp quản lý hành chính về giá cả là chúng mang lại lợi ích cho các trung gian phân phối, có lợi cho nhiều doanh nghiệp nhà nước (DNNN) hơn là cho người tiêu dùng cuối cùng.


    Nguồn : Bộ Công Thương và Số liệu Tài chính Toàn cầu (Global Financial Data), http://www.agroViệt.gov.vn, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

    Các giám đốc DNNN thường cho rằng doanh nghiệp của họ phải hy sinh lợi nhuận để bán sản phẩm dưới mức giá thành, điều mà các doanh nghiệp tư nhân sẽ không chấp nhận. Bất chấp thực tế là những biến động trên thị trường các yếu tố đầu vào then chốt như sắt thép, xi-măng, điện, phân bón cho thấy rằng các DNNN không hoàn thành trách nhiệm bình ổn giá thị trường, thì lập luận này của các DNNN có tính nguỵ biện và cần phải đươc soi xét kỹ lưỡng. Duy trì mức giá thấp chỉ là một mục tiêu, dảm bảo đủ nguồn cung cấp là một mục tiêu thứ hai. Trong trường hợp của ngành điện, việc khống chế giá làm nản lòng các nhà đầu tư sản xuất điện. Điều này, đến lượt nó, làm nguồn cung điện bị thiếu hụt, gây cản trở và thiệt hại cho hoạt động sản xuất, tiêu dùng, và cu61i cùng sẽ ảnh hưởng tiêu cực tới tăng trưởng kinh tế. Điểm cốt lõi trong lập luận rằng các DNNN góp phần bình ổn giá cho ằng DNNN là thành trì chống lại những lực lượng thị trường, những lực lượng nếu không bị kiểm soát sẽ bóc lột người nghèo và gây nên bất bình đẳng xã hội. Chắc chắn là tất cả các nền kinh tế hiện đại đều cần những chính sách tốt để sửa chữa thất bại của thị trường như độc quyền, ngoại tác tiêu cực, thông tin bất cân xứng và sự thiếu hụt nguồn cung đối với hàng hoá công. Câu hỏi cho các nhà làm chính sách của Việt Nam là liệu các DNNN có phải là công cụ tốt nhất để thực hiện các mục tiêu này. Đã có nhiều ví dụ ngay tại Việt Nam minh chứng rằng cạnh tranh, và do đó hiệu quả cho cả người sản xuất và tiêu dùng, cóthể được cải thiện đáng kể nhờ vào một khuôn khổ thể chế hợp lý. Dịch vụ viễn thông ở Việt Nam phát triển nhanh chóng trong những năm gần đây không nhờ vào sự độc quyền của các DNNN mà trái lại, nhờ vào áp lực cạnh tranh khiến các nhà cung cấp dịch vụ phải không ngừng tự hoàn thiện để có thể thoả mãn tốt hơn nhu cầu của khách hàng.

    Hơn nữa, lợi ích từ những khoản trợ cấp mà nhà nước dành cho các tập đoàn dưới dạng đất đai, nguồn vốn rẻ cùng những biệt đãi khác thậm chí còn cao hơn chi phí trợ giá của các tập đoàn cho người tiêu dùng. Khiếm khuyết chính của hệ thống này là nó không minh bạch. Cả chính phủ lẫn các tập đoàn đều không cung cấp đủ thông tin cho công chúng để có thể đánh giá được những hệ luỵ ở tầm vi mô và vĩ mô của những khoản trợ cấp này. Luận điểm cho rằng các tập đoàn đang trợ giá cho người tiêu dùng được lặp đi lặp lại nhiều lần nhưng chưa hề được chứng minh. Mặc dù những số liệu tổng hợp cho thấy tình trạng kém hiệu quả của khu vực DNNN so với các khu vực khác của nền kinh tế, song việc thiếu thông tin chi tiết về từng doanh nghiệp đã giúp che dấu sự kém hiệu quả của nhiều DNNN.

    Phần III. Biện pháp kích thích nào ?

    Trong ngày 16/12/2008, chính phủ đã công bố một kế hoạch kích cầu trị giá 6 tỷ USD. Mặc dù các chi tiết của bản kế hoạch này chưa được công bố chính thức, song thông tin truyền thông cho thấy chính phủ dự định tài trợ cho các dự án đầu tư công, bảo lãnh tín dụng cho một số tập đoàn lớn của nhà nước, bù lãi suất, giãn giảm thuế, và tạo thanh khoản cho khu vực ngân hàng.

    Thoạt nhìn, ý tưởng về một kế hoạch kích thích tài khoá và tiền tệ tỏ ra rất lô-gic và tương tự như hành động của các chính phủ trong khu vực và trên khắp thế giới. Tuy nhiên, mỗi quốc gia đều có những hoàn cảnh đặc thù và do vậy, công cụ và liều lượng kích thích của mỗi nước cũng không thể dập khuôn. Những nền kinh tế nhỏ có tỷ lệ nhập khẩu trong tổng tiêu dùng cao không hể kích cầu đơn giản chỉ bằng cách tăng chi tiêu công và hạ lãi suất vì khi ấy, nhu cầu tăng thêm sẽ được thoả mãn bởi hàng nhập khẩu và việc tăng cung tiền sẽ dẫn đến lạm phát. Tương tự như vậy, ở những nước có chế độ tỷ giá cố định, khi lãi suất giảm doanh nghiệp và người dân sẽ không tiêu tiền mà thay vào đó sẽ tích trữ vàng và ngoại tệ mạnh.

    Các lựa chọn chính sách của Việt Nam hạn chế hơn rất nhiều so với Trung Quốc – một nền kinh tế lớn với thặng dư thương mại và dự trữ ngoại hối khổng lồ. Trong khi thặng dư thương mại của Trung Quốc trong năm 2008 là 11% GDP thì thâm hụt thương mại của Việt Nam là 20% GDP. Kết quả là Trung Quốc có nguồn ngoại tệ dồi dào để bỗ sung cho dự trữ ngoại hối, thậm chí xuất khẩu vốn trong khi Việt Nam phải tìm nguồn tiết kiệm từ bên ngoài để tài trợ cho thâm hụt tài khoản vãng lai. Mức dự trữ ngoại hối trên đầu người của Trung Quốc là 1.500 USD, trong khi con số này của Việt Nam chỉ là 250 USD. Điều này có nghĩa là Việt Nam sẽ dễ bị tổn thương hơn khi dòng vốn nước ngoài đảo chiều đột ngột. Lạm phát của Trung Quốc cũng thấp hơn rất nhiều so với Việt Nam. Hơn nữa, vì là một nền kinh tế lớn nên Trung Quốc có thể đáp ứng được hầu hết mọi nhu cầu tiêu dùng trong nước, và do đó phần lớn nhu cầu tăng thêm từ gói kích cầu sẽ đi thẳng vào GDP của nước này.

    Những phân tích vĩ mô, có tính kỹ thuật về chính sách tài khoá và tiền tệ nhằm kích thích nền kinh tế sẽ được trình bày trong Phụ lục 2. Dưới đây, chúng tôi sẽ tập trung trình bày một số lựa chọn chính sách mà chính phủ Việt Nam có thể thực hiện để kích thích tăng trưởng kinh tế trong bối cảnh suy thoái toàn cầu nghiêm trọng và kéo dài.

    Lựa chọn chính sách 1 : Từng bước giảm giá VND

    Trong hai năm 2007 và 2008, Việt Nam tiếp nhận một lượng vốn rất lớn từ bên ngoài. Đồng thời, để đạt được mục tiêu tăng trưởng đầy tham vọng, chính phủ đã không ngừng đẩy mạnh đầu tư. Hệ quả của hai sự kiện này là thâm hụt ngân sách nặng nề, thâm hụt thương mại đạt mức kỷ lục và nền kinh tế trở nên quá nóng. Một nguyên nhân nữa của tình trạng thâm hụt thương mại là VND đã trở nên quá mạnh so với các đồng tiền của đối tác thương mại chủ yếu. Hình 5 biểu diễn tỷ giá hiệu dụng thực REER) – là tỷ giá của VND so với đồng tiền của các đối tác thương mại chủ yếu sau khi đã điều chỉnh lạm phát – từ tháng 1/2000 cho tới tháng 9/2007(7). Có thể thấy rằng tỷ giá hiệu dụng thực của VND đã giảm trong giai đoạn 2000 đến 2003, nhưng sau đó tăng gần như liên tục (trừ một giai đoạn giảm giá ngắn trong nửa đầu 2006) khi lạm phát trong nước bắt đầu nhanh. Kết quả là tỷ giá thực của VND vào tháng 9/2008 cao hơn mức của tháng 1/2000 là 20% và cao hơn mức của tháng 1/2004 tới 33%. Lưu ý là xu hướng tăng tỷ giá thực của VND vẫn được duy trì trong ba tháng gần đây (từ tháng 10-12/2008) do đồng USD mạnh lên so với đồng Euro cũng như với hầu hết các đồng tiền của Châu Á.

    Khi đồng tiền được định giá cao, nhập khẩu sẽ trở nên rẻ hơn còn xuất khẩu sẽ trở nên đắt hơn, do vậy lợi nhuận từ hoạt động xuất khẩu sẽ giảm. Vì là một nền kinh tế dựa rất nhiều vào xuất khẩu và ngày càng trở nên mở cửa đối với hàng nhập khẩu nên Việt Nam không thể giữ tỷ giá thực của VND quá cao trong một thời gian quá dài, đặc biệt trong bối cảnh suy giảm kinh tế toàn cầu của năm 2009. Bên cạnh đó, thâm hụt thương mại của Việt Nam hiện đang rất cao. Việc đơn giản tăng chi tiêu của chính phủ trong khi giữ tỷ giá cố định sẽ nới rộng thâm hụt thương mại trong khi không giúp kích cầu nội địa đáng kể. Không những thế, các doanh nghiệp trong nước cũng sẽ phải chịu rủi ro cạnh tranh từ hàng nhập khẩu rẻ tiền.

    Từ góc độ này, chính phủ cần dành ưu tiên cao cho việc từng bước giảm giá VND và chú trọng đúng mức tới xu thế và mức tỷ giá hiệu dụng thực. Quyết định nới rộng biên độ giao dịch tỷ giá thêm 3% (mà thực chất là giảm giá VND 3%) mới đây của chính phủ hôm 25/12/2008 là một sự khởi đầu đúng hướng. Trên thực tế, thị trường đã phản ứng một cách tích cực. Tỷ giá kỳ hạn không chuyển giao (NDF) của VND đã giảm sau sự điều chỉnh chính sách. Tuy nhiên, thực tế là tỷ giá trên thị trường ngay lập tức đụng trần cho thấy sẽ cần thêm những đợt nới rộng tỷ giá tiếp theo.


    Nguồn : Tính toán của các tác giả dựa vào số liệu của Tổng cục Thống kê và Thống kê Tài chính Quốc tế (IMF)

    Chính sách giảm giá có kiểm soát VND là cần thiết nhưng không tránh khỏi một số rủi ro nhất định. Thứ nhất, nhiều công ty của Việt Nam đã vay USD từ các ngân hàng trong nước và quốc tế. Nếu nguồn thu nhập chính của họ bằng VND nhưng lại phải trả nợ bằng USD thì khi tỷ giá USD/VND tăng, lợi nhuận của các doanh nghiệp này sẽ giảm, thậm chí một số doanh nghiệp có thể không trả được nợ và ngân hàng phải chịu thêm nhiều khoản nợ xấu. Vì lý do này, việc điều chỉnh tỷ giá nên tiến hành theo từng bước và NHNN phải phát đi những tín hiệu rõ ràng để những người vay ngoại tệ có thời gian điều chỉnh.

    Rủi ro thứ hai là lạm phát. Giá nội tệ giảm làm hàng nhập khẩu trở nên đắt hơn một cách tương đối. Khi ấy, nếu các nhà sản xuất trong nước có thể cung cấp những hàng hoá thay thế hàng nhập khẩu với giá rẻ hơn thì người tiêu dùng và doanh nghiệp sẽ chuyển sang mua những hàng hoá này. Tuy nhiên, thực tế là nhiều hàng hoá mà người dân và doanh nghiệp Việt Nam cần trong nước lạ không sản xuất được, hay nếu sản xuất được thì với mức giá cao hơn hay chất lượng thấp hơn hàng nhập khẩu. Kết quả là nền kinh tế sẽ “nhập khẩu” lạm phát từ bên ngoài khi VND giảm giá. Đây là một nguyên nhân khiến cho việc tăng thâm hụt ngân sách tại thời điểm này trở nên rất rủi ro. Nếu áp lực lạm phát cao trở lại, việc giảm giá VND sẽ dẫn tới tình trạng leo thang giá cả. Đối với một nền kinh tế nhỏ và mở như Việt Nam, chính sách giảm giá đồng nội tệ tỏ ra hợp lý hơn việc gia tăng thâm hụt ngân sách. Nếu hai điều này xảy ra cùng một lúc thì lạm phát sẽ còn tăng nhanh hơn nữa.

    Thứ ba, tỷ giá USD/VND có thể bị “tăng quá mức” khi người trong nước và các nhà đầu tư nước ngoài mất niềm tin vào khả năng quản l1 cung tiền của các cơ quan điều hành chính sách tiền tệ. Người dân và doanh nghiệp sẽ tranh nhau mua ngoại tệ mạnh hay vàng khi đồng nội tệ bắt đầu mất giá. Khi ấy, trong nỗ lực bảo toàn tài sản, người ta có thể chấp nhận trả một mức giá cao bất thường miễn là mua được ngoại tệ, và không một mức lãi suất nào đủ cao để kéo họ trở lại với đồng nội tệ. Vì lý do này, chính phủ không thể vừa cắt lãi suất vừa giảm giá đồng tiền. Người tiết kiệm bằng VND phải được hưởng lải suất cao hơn để bù đắp cho việc VND mất giá. Nói cách khác, tốc độ giảm giá hàng năm của VND phải phản ánh sự khác biệt về lãi suất tiết kiệm giữa USD và VND.

    Lựa chọn chính sách 2 : Điều chỉnh ưu tiên của đầu tư công

    Thâm hụt ngân sách của Việt Nam đang rất cao. Nếu tiếp tục đà thâm hụt này thì có nguy cơ là lạm phát và thâm hụt thương mại sẽ lại gia tăng. Trong năm 2009, khi kinh tế thế giới còn nhiều khó khăn, Việt Nam sẽ không thể bù đắp thâm hụt tài khoản vãng lai lớn mà không viện đến những biện pháp cấp bách.

    Mặc dù chính phủ không thể để tình trạng thâm hụt ngân sách trở nên trầm trọng hơn, nhưng điều này không có nghĩa là chính sách tài khoá sẽ hoàn toàn mất hiệu lực. Theo số liệu thống kê chính thức, đầu tư công chiếm khoảng 18% GDP và 45% tổng đầu tư toàn xã hội. Trên thực tế, con số này có thể còn cao hơn do vai trò quan trọng của nhà nước trong nhiều công ty cổ phần. Vì vậy, chính phủ có thể cần tác động tới hoạt động đầu tư công thông qua việc xác lập lại ưu tiên trong đầu tư.

    Trong năm 2009, ưu tiên trong đầu tư của chính phủ phải được dành cho các dự án tạo việc làm để bảo vệ thu nhập cho người lao động, duy trì nhu cầu nội địa để giảm thiểu thâm hụt thương mại và khuyến khích sản xuất trong nước. Đầu tư công cũng phải tập trung vào việc cung ứng những cơ sở hạ tầng cơ bản cho những khu vực và ngành kinh tế thâm dụng lao động nhiều nhất và tạo ra kim ngạch xuất khẩu. Chẳng hạn như, sự bất cập và chậm trễ trong hoạt động bảo dưỡng, cải tạo hệ thống thuỷ lợi và thoát nước đã làm xói mòn hiệu quả của đầu tư công trong lĩnh vực nông nghiệp (8). Xu hướng phổ biến hiện nay là chú trọng quá mức tới việc xây mới trong khi không quan tâm đúng mức tới việc bảo dưỡng và duy trì hệ thống tưới tiêu hiện có ; trong khi đó, hoạt động bảo dưỡng và quản lý hệ thống thuỷ lợi và tưới tiêu không chỉ tạo ra nhiều việc làm mà còn giúp nâng cao năng suất nông nghiệp.

    Ở một thái cực khác, chính phủ đã phê duyệt kế hoạch xây dựng nhà máy lọc dầu thứ tư với tổng đầu tư lên tới 4.4 – 4.8 tỷ USD. Chính phủ vẫn chưa công bố nghiên cứu khả thi để chứng minh cho lợi ích kinh tế của dự án này, mà theo ước tính sơ bộ chắc sẽ thấp nếu không nói là có thể âm. Các công ty dầu mỏ trên khắp thế giới đã giảm công suất ngay từ khi giá dầu còn cao khi thấy biên lãi suất bị thu hẹp dần. Chính phủ cũng đã công bố kế hoạch xây dựng tổ hợp công nghiệp – dịch vụ - cảng biển Hải Hà ở tỉnh Quảng Ninh. Trong những bài nghiên cứu trước đây, chúng tôi đã phê phán tình trạng đầu tư quá mức vào cảng biển ở Việt Nam. Những dự án loại này vừa sử dụng vốn không hiệu quả, vừa không tạo ra nhiều việc làm mới, vừa dẫn tới thâm hụt ngân sách và thương mại.

    Lựa chọn chính sách 3 : Thành lập tổ công tác đặc biệt về đầu tư công

    Những ví dụ được nêu ở trên và nhiều ví dụ tương tự cho thấy chương trình đầu tư công của chính phủ không chú trọng đúng mức tới hiệu quả cũng như tác động vĩ mô tổng thể của các dự án đầu tư công. Có vẻ như các quyết định đầu tư công đang chạy theo những ưu tiên có tính cục bộ địa phương hay ngành thay vì phản ánh những ưu tiên của quốc gia. Những chi tiêu kinh tế không được coi trọng, những phân tích lợi ích – chi phí và hoạt động thẩm định dự án nghiêm túc là ngoại lệ chứ không phải thông lệ. Mặc dù thủ tục xét duyệt và thực hiện đầu tư hiện nay rất phiền hà và tốn kém nhưng chất lượng của quá trình ra quyết định thì lại không hề được cải thiện cho tương xứng với quy mô của chương trình đầu tư công.

    Theo đề xuất của lãnh đạo các tổng công ty và tập đoàn nhà nước, giải pháp cho tình hình này là chính phủ tăng quyền chỉ định thầu cho DNNN, điều này cũng có nghĩa là hoạt động giám sát của các cơ quan hữu quan sẽ bị nới lỏng (9). Giải pháp này tuy có thể giúp đẩy nhanh tiến độ phê duyệt và thực hiện dự án nhưng có lẽ sẽ không giúp cải thiện hiệu quả của quá trình ra quyết định đầu tư công.

    Cải cách thủ tục đầu tư công là rất quan trọng, và trên thực tế cải cách này quan trọng đến nỗi chính phủ không thể cho phép nó bị nhào nặn tuỳ thích chỉ để phục vụ lợi ích cục bộ của một vài doanh nghiệp. Chính phủ cần thực hiện những nghiên cứu nghiêm túc để có thể phát hiện những ách tắc quan trọng nhất trong quá trình xét duyệt đầu tư và từ đó đưa ra những kiến nghị cải cách nhằm tăng cường (chứ không phải làm xói mòn) tính minh bạch và chịu trách nhiệm của các dự án đầu tư công. Chúng tôi kiến nghị hoạt động nghiên cứu này được giao cho một tổ công tác đặc biệt về đầu tư công, bao gồm đại diện của các cơ quan hữu quan có khả năng thực hiện những cuộc điều tra về hoạt động lập kế hoạch, xét duyệt, thực hiện và đánh giá các dự án đầu tư công. Phương thức hoạt động của tổ công tác này sẽ tương tự như tổ công tác thi hành Luật doanh nghiệp và Luật đầu tư, một sáng kiến quan trọng nhằm rà soát lại và trên cơ sở đó đề xuất cắt giảm các thủ tục giúp loại bỏ những bất hợp lý liên quan đến việc thực thi Luật doanh nghiệp và Luật đầu tư.

    Tổ công tác sẽ tồn tại như một cơ quan tham mưu chứ không phải là một cơ quan điều tiết. Tổ công tác sẽ thực hiện nghiên cứu về toàn bộ quá trình từ lập kế hoạch cho đến đánh giá dự án đầu tư công, trên cơ sở đó đề xuất những thay đổi chính sách trực tiếp tới Thủ tướng chính phủ. Trong trường hợp có kiến nghị sửa đổi luật, tổ công tác sẽ gửi đề xuất tới các bộ phận có trách nhiệm của quốc hội.

    Phần III. Chuẩn bị cho sự phục hồi tăng trưởng

    Đối với các nền kinh tế nhỏ, môi trường kinh tế bên ngoài như là thời tiết vì nó nằm ngoài tầm kiểm soát, và do vậy các nền kinh tế này nên chuẩn bị sẵn sàng cho những tình huống xấu nhất. Cách tốt nhất để thực hiện sự chuẩn bị này là cố gắng hạn chế nhũng thiệt hại do bão tố bên ngoài gây ra, đồng thời chuẩn bị cho tới lúc trời hửng nắng trở lại.

    Chúng tôi đã thảo luận những bước đi mà Việt Nam cần thực hiện trong thời gian trước mắt để thích ứng với những khó khăn đến từ môi trường bên ngoài trong năm tới. Trong phần này, chúng tôi sẽ đề xuất một số biện pháp mà Việt Nam nên chuẩn bị để có thể khai thác được những cơ hội trong trung và dài hạn khi nền kinh tế Việt Nam và thế giới phục hồi. Độc giả của bài nghiên cứu “Lựa chọn thành công” và của ba bài thảo luận chính sách trước sẽ thấy những kiến nghị của chúng tôi dưới đây rất quen thuộc (10). Một cách vắn tắt, chính phủ cần duy trì sự ổn định kinh tế vĩ mô, xây dựng những cơ sở hạ tầng thiết yếu, mở rộng cơ hội tiếp cận với giáo dục phổ thông và đại học đồng thời nâng cao chất lượng giáo dục các cấp, hạn chế rủi ro có tính hệ thống trong khu vực ngân hàng và tăng cường năng lực cạnh tranh quốc tế của doanh nghiệp và nền kinh tế thông qua việc xoá bỏ vị thế độc quyền và những đặc quyền của các công ty có thế lực trên thị trường nội địa.

    Trong khi giải quyết những thách thức kinh tế trước mắt, chính phủ không được sao nhãng các mục tiêu kinh tế dài hạn. Chính sách khuyến khích sự hình thành và phát triển của các công ty có năng lực cạnh tranh bất kể thành phần kinh tế đóng vai trọng tâm trong nỗ lực nâng cao tốc độ tăng trưởng. Khi đánh giá các lựa chọn chính sách, các nhà làm chính sách của Việt Nam phải trả lời một số câu hỏi cơ bản. Một câu hỏi cần được đặt ra thường xuyên hơn là liệu những thay đổi chính sách đang được đề xuất có góp phần giúp các doanh nghiệp trong nước trở nên cạnh tranh hơn hay không ? Từ góc độ này, một số chính sách hiện nay đang được chính phủ xem xét tuy có thể giải toả một vài khó khăn trước mắt nhưng lại phản tác dụng trong dài hạn. Chẳng hạn như việc tăng quyền chỉ định thầu rất có thể sẽ làm trầm trọng thêm cơ chế “xin cho” phi cạnh tranh trong đầu tư công hiện nay. Tương tự như vậy, việc kêu gọi các ngân hàng thương mại nhà nước đóng góp vào gói kích thích bằng cách giảm lãi suất hay đảo nợ sẽ không giúp cải thiện hệ thống quản trị nội bộ và năng lực cần thiết để tạo nên một khu vực tài chính cạnh tranh và hiệu quả. Ngược lại, chính sách này có thể làm cho việc cho vay theo quan hệ và tình trạng nợ xấu trở nên trầm trọng hơn.

    Câu hỏi quan trọng thứ hai là tác động của chính sách đối với việc làm mới. Bảng 2 cho thấy hệ số co giãn của lao động theo tốc độ tăng trưởng phi nông nghiệp trong ba khu vực nhà nước, dân doanh và đầu tư nước ngoài (11). Hệ số co giãn này đo lường số phần trăm lao động mới được tạo ra trong mỗi khu vực khi tốc độ tăng trưởng của khu vực ấy tăng thêm một phần trăm. Ví dụ như trong năm 2007, tăng trưởng lao động và giá trị gia tăng phi nông nghiệp của khu vực dân doanh lần lượt là 5,4% và 13%. Hệ số co giãn của lao động theo tốc độ tăng trưởng của khu vực này là 0,42 có nghĩa là nếu như giá trị gia tăng của khu vực dân doanh tăng thêm 1% thì số lao động mới do khu vực này tạo ra sẽ tăng thêm 0,42% (tương đương 70.000 lao động). Số liệu trong Bảng 2 đưa đến một số kết luận đáng lo ngại. Thứ nhất, so với vài năm trước, tỷ lệ việc làm mới do một đơn vị tăng trưởng tạo ra sẽ giảm đi rất nhiều. Thứ hai, tỷ lệ số việc làm mới tăng thêm khi khu vực nhà nước tăng trưởng thêm một phần trăm đã giảm nhanh trong bốn năm trở lại đây và thấp hơn nhiều so với hai khu vực còn lại. Thực tế là trong giai đoạn 2005 – 2007, tăng trưởng của khu vực nhà nước không hề tạo ra việc làm mới.


    Nguồn : Tính toán của các tác giả từ số liệu của Tổng cục Thống kê.

    Vì tăng trưởng của khu vực nhà nước không giúp tạo ra việc làm mới nên gói kích thích nếu chỉ nhắm chủ yếu đến khu vực này thì sẽ không tạo ra nhiều cơ hội việc làm ổn định. Đầu tư của các DNNN ở Việt Nam chiếm tới một nửa tổng đầu tư của khu vực doanh nghiệp. Tình trạng khát vốn đầu tư của các DNNN cùng với khả năng tạo việc làm rất hạn chế là nguyên nhân khiến nền kinh tế không tạo thêm được nhiều việc làm. Với thực trạng này, bơm thêm vốn cho họ cũng sẽ không đảo ngược được tình hình. Trái lại, chính phủ phải sử dụng các nguồn lực của mình để tạo lập những điều kiện cần thiết giúp tăng cường năng lực cho mọi doanh nghiệp bất kể thành phần sở hữu, làm tiền đề cho tăng trưởng công bằng và bền vững.

    Ở đây cũng vậy, việc thiết kế và thực thi Luật doanh nghiệp có thể là một mô hình tốt để tham khảo. Những “kiến trúc sư” của Luật doanh nghiệp đã thực hiện một phân tích công phu về các chi phí bên ngoài mà các công ty phải gánh chịu, để từ đó thiết kế nên một khuôn khổ thể chế mới, đơn giản, có khả năng loại bỏ càng nhiều quy định bất hợp lý càng tốt. Việt Nam nên áp dụng loại hình phân tích hiệu quả này cho các lĩnh vực chính sách khác, bao gồm đầu tư của nhà nước cho các DNNN, cơ sở hạ tầng và hàng hoá công.

    Chính phủ cũng cần chú trọng tới việc giảm bớt rủi ro có tính hệ thống cho khu vực tài chính. Trong thời gian qua, chính phủ đã cho phép một số doanh nghiệp, đặc biệt là các tập đoàn nhà nước bành trướng hoạt động sang khu vực tài chính. Họ đã chiếm giữ các vị trí chiến lược trong một số ngân hàng, mở thêm ngân hàng, công ty tài chính, bảo hiểm, thuê mua và chứng khoán mới. Đây là một mô thức thường gặp tại các nước phát triển có hệ thống điều tiết kém, và thực tế là bất kỳ nước nào thử nghiệm mô thức này đều đưa đến những thất bại tràn trề. Từ mô hình tập đoàn gia đình của In-đô-nê-xia tới các Grupos (tập đoàn) của Chi-lê, sự cấu kết của các lợi ích kinh tế và doanh nghiệp đều dẫn đến hoạt động cho vay chéo trong tập đoàn, sự tập trung (chứ không phải phân tán) rủi ro, tình trạng mất kiểm soát cung tiền và cuối cùng là khủng hoảng tài chính. Ở Việt Nam, một ví dụ mới đây là Việtnam Airlines và Tổng công ty Lắp máy Việt Nam (Lilama) đã cùng nhau thành lập một công ty bảo hiểm. Rõ ràng là từ góc độ quản lý rủi ro và quản trị nội bộ doanh nghiệp thì việc một công ty thành lập công ty bảo hiểm để tự bảo hiểm cho chính mình là điều hết sức phi lý. Hơn nữa, cả hai công ty này đều không hề có năng lực tài chính hay chuyên môn trong lĩnh vực bảo hiểm, vì vậy chắc chắn là công ty con của chúng sẽ phải mua hợp đồng tái bảo hiểm từ một công ty bảo hiểm khác. Đây là một ví dụ về các DNNN kiếm được lợi nhuận một cách dễ dàng nhờ mối quan hệ hơn là nhờ năng lực cạnh tranh trên thị trường trong nước cũng như quốc tế và khả năng tạo ra giá trị thông qua sáng tạo và lạo động nghiêm túc.

    Một hệ thống tài chính tốt là điều kiện tiên quyết cho tăng trưởng ổn định. Các ngân hàng và các tổ chức khác của khu vực tài chính sẽ hoạt động tốt hơn khi những người chủ sở hữu tập trung năng lực của họ để tạo lợi nhuận cho tổ chức chứ không nhằm phục vụ những lợi ích khác của họ. Vì vậy, nhiều quốc gia áp đặt những quy định về sở hữu để đảm bảo rằng một số cá nhân hay nhóm nhỏ không thể chi phối quyết định quan trọng của ngân hàng. Ngân hàng và các tổ chức tài chính khác cũng phải có cấu trúc quản trị nội bộ thích hợp để có thể đảm bảo rằng lợi ích của tổ chức được đặt lên trên cùng, cao hơn lợi ích của các cổ đông chiến lược. Vì vậy, Việt Nam cần xúc tiến quá trình tách bạch các lợi ích tài chính khỏi các lợi ích doanh nghiệp, NHNN cần kiên quyết ngừng cấp giấy phép thành lập mới ngân hàng, công ty bảo hiểm, công ty tài chính và đánh giá lại một cách toàn diện cơ cấu sở hữu của những tổ chức tài chính hiện hữu.

    Phần IV. Kết luận và khuyến nghị chính sách

    Thông điệp chính của bài viết này là trong tình trạng kinh tế vĩ mô đáng lo ngại của Việt Nam và trong bối cảnh suy giảm kinh tế toàn cầu hiện nay, những lựa chọn chính sách của Việt Nam là rất hạn chế. Mặc dù gói kích thích tài khoá do chính phủ đề xuất đang thu hút được rất nhiều sự chú ý của giới truyền thông, song vì nhiều lý do khác nhau, gói kích thích này có lẽ sẽ không mang lại những tác động đáng kể cho nền kinh tế, thậm chí có thể gây ra những hệ luỵ tiêu cực nếu như gói kích thích tập trung vào những dự án đầu tư thâm dụng vốn và đòi hỏi nhập khẩu nhiều. Trong giai đoạn này, điều chỉnh tỷ giá hối đoái và phân bổ lại danh mục chi tiêu là hai công cụ chính sách hiệu quả nhất mà chính phủ Việt Nam có thể sử dụng. Trong khi đương đầu với các khó khăn trước mắt, các nhà làm chính sách của Việt Nam không được quên nhiệm vụ khắc phục các nhân tố kém hiệu quả có tính cơ cấu – nguyên nhân sâu xa của tình trạng bất ổn vĩ mô trong thời gian qua. Đặc biệt là những phương án nhằm chống chọi với khủng hoảng kinh tế toàn cầu không được phép làm phương hại đến năng lực dài hạn của nền kinh tế để có thể tận dụng được cơ hội khi nền kinh tế thế giới được cải thiện.

    1. Từng bước giảm giá VND. Việc giảm giá có kiểm soát VND so với đồng tiền của các đối tác thương mại chính phải được tiến hành song song với việc kiểm soát chặt thâm hụt ngân sách và theo dõi cẩn thận lãi suất tiết kiệm. Cần phải hiểu rằng việc áp dụng chính sách này sẽ đặt một gánh nặng rất lớn lên vai của Ngân hàng Nhà nước và đòi hỏi một lộ trình tái cấu trúc toàn diện tổ chức này như chúng tôi đã đề xuất trong một số bài thảo luận chính sách trước đây. Đồng thời, NHNN cũng phải truyền tải thông điệp chính sách một cách rõ ràng và thuyết phục tới thị trường và công chúng, giúp họ có đủ thời gian và thông tin để điều chỉnh hoạt động của mình.

    2. Xem xét lại ưu tiên của đầu tư công. Chương trình đầu tư công của Việt Nam phải tập trung vào các dự án thâm dụng lao động, không đòi hỏi phải nhập khẩu nhiều và giúp khắc phục những ách tắc chủ yếu trong nền kinh tế. Điều này có nghĩa là cần tập trung vào các dự án ở các trung tâm kinh tế lớn với vai trò tạo ra tăng trưởng và việc làm cho toàn nền kinh tế. Chính phủ nên tạm dừng những dự án thâm dụng vốn và phải nhập khẩu nhiều. Các dự án không có luận chứng kinh tế thuyết phục như lọc dầu và tổ hợp cảng cần phải bị huỷ bỏ.

    3. Thành lập tổ công tác đặc biệt về đầu tư công : Nhiệm vụ của tổ công tác đầu tư công này là đề xuất những cải cách thủ tục liên quan tới quá trình hoạch định, xét duyệt, thực hiện và đánh giá các dự án đầu tư công để giúp đẩy nhanh tiến độ giải ngân nhưng đồng thời vẫn đảm bảo tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và tỷ suất lợi nhuận nhất định.

    4. Ngừng cấp giấy phép thành lập mới ngân hàng, công ty tài chính, bảo hiểm, và đánh giá lại cơ cấu sở hữu của những tổ chức tài chính hiện hữu. Bây giờ chính là lúc phải củng cố hệ thống tài chính bằng cách loại trừ việc cho vay trong nội bộ tập đoàn và các hành động tập trung quyền lực tài chính và rủi ro vào trong tay một vài tập đoàn lớn của nhà nước.

    5. Không nên tăng thâm hụt ngân sách. Thâm hụt ngân sách của Việt Nam hiện đã ở mức rất cao. Như đã giải thích ở trên, điều này có nghĩa là dư địa cho việc thực hiện gói kích thích thông qua chính sách tài khóa là rất hạn chế và việc cho phép gia tăng thâm hụt ngân sách đồng nghĩa với mức rủi ro cao hơn đối với nền kinh tế.

    6. Không được đánh mất sự kiểm soát đối với tăng trưởng cung tiền và tín dụng. Lạm phát đã giảm nhưng chưa hoàn toàn biến mất vì những nguyên nhân có tính cơ cấu của nó vẫn chưa bị loại trừ. Việc tăng tín dụng đột ngột sẽ làm lạm phát quay trở lại và khuyến khích nhập khẩu trong khi nguồn ngoại tệ để tài trợ nhập khẩu của Việt Nam ở thời điểm này rất hạn chế. Tín dụng tăng nhanh cũng có thể sẽ dẫn đến bong bóng tài sản, ảnh hưởng tới sự bền vững của tăng trưởng. Tất cả những phân tích này cùng dẫn đến một kết luận, đó là dư địa cho việc thực hiện gói kích thích thông qua chính sách tiền tệ ở Việt Nam cũng khá hạn chế.

    7. Cần phải khuyến khích cạnh tranh. Các doanh nghiệp của Việt Nam, đặc biệt là các DNNN, sẽ không thể có năng lực cạnh tranh trên thị trường thế giới nếu như chúng không được tập dượt cạnh tranh trên thị trường nội địa. Những khó khăn kinh tế hiện thời không thể bị lợi dụng để quay trở lại những chính sách phi cạnh tranh, chẳng hạn như hạn chế đấu thầu cạnh tranh và tăng quyền chỉ định thầu cho các DNNN.

    CHÚ THÍCH :

    (1) Đây là bài Thảo luận chính sách thứ tư trong khuôn khổ hoạt động đối thoại chính sách với Chính phủ Việt Nam do Bộ Ngoại giao Việt Nam điều phối. Bài viết này là nỗ lực của Chương trình Việt Nam tại Đại học Harvard nhằm đáp ứng yêu cầu mới của Chính phủ Việt Nam về những phân tích chính sách độc lập thường kỳ. Bài viết do nhóm các nhà phân tích chính sách của Trường Harvard Kennedy và Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright thực hiện, bao gồm Nguyễn Xuân Thành ([email protected]), Vũ Thành Tự Anh ([email protected]), David Dapice ([email protected]), Jonathan Pincus ([email protected]), và Ben Wilkinson ([email protected]). Những quan điểm được trình bày trong bài viết này là của nhóm tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Harvard Kennedy, Đại học Harvard hay Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Đề nghị không phổ biến hay trích dẫn bài viết trong thời hạn 45 ngày kể từ khi nó được chuyển cho Chính phủ Việt Nam nếu không được sự đồng ý chính thức của Chương trình Việt Nam tại Trường Harvard Kennedy.

    (2) Olivier Blanchard, “Những rạn nứt trong hệ thống : Sửa chữa những đổ vỡ của nền kinh tế toàn cầu”. Nguyên bản : “Repairing the Damaged Global Economy”, Finance anh Development, 12/2008, p.8.

    (3) Báo Thanh niên, “Rối loạn của ngành thuỷ sản trong mớ bòng bong của tình trạng hỗn loạn toàn cầu”. Nguyên bản : “Seafood Industry Tangled in the Nets of Global Turmoil”, Thanh Nien Daily, 8/12/2008, p. 6.

    (4) Deutsche Presse-Agentur. “Sẽ có thêm nhiều người Việt Nam mất việc làm trong năm 2009”. Nguyên bản : “Việtnam Says More Jobless in 2009”, 23/12/2008.

    (5) Trong năm 2007, tỷ trọng kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam sang Mỹ, EU và Nhật Bản lần lượt là 26%, 19% và 16%.

    (6) Stephen Fidler, “Đầu tư trực tiếp nước ngoài giảm 15%”. Nguyên bản : “Foreign Direct Investment Faces 15% Fall”, Financial Times, 4/12/2008.

    (7) Tính toán này dựa theo tỷ giá giữa VND và đồng tiền của 15 đối tác thương mại lớn nhất của Việt Nam cùng nhau chiếm tới hơn 90% tổng kim ngạch thương mại.

    (8) Randolph Barker, Claudia Ringler, Nguyễn Minh Tiến và Mark Rosegrant, “Các chính sách vĩ mô và ưu tiên đầu tư cho nền nông nghiệp tưới tiêu ở Việt Nam”. Nguyên bản : “Macro Policies and Investment Priorities for Irrigated Agriculture in Việtnam”. Comprehensive Assessment of Water Management in Agriculture Report 6, International Water Management Institute, 2004.

    (9) Xem “Sớm khởi động kích cầu 6 tỷ USD”, Tuổi Trẻ, 17/12/2008.

    (10) “Lựa chọn Thành công : Bài học từ Đông Á và Đông Nam Á cho tương lai Việt Nam”, được đặt tại địa chỉ http://www.fetp.edu.vn/index.cfm?rframe=/research_casestudy/research_caseintrov.htm . Các bài thảo luận chính sách khác cũng được đặt ở trang web này.

    (11) Đoạn văn này và bảng dữ liệu đi kèm dựa theo bài viết của Alex Warren Rodriguez nhan đề “Tác động của suy giảm kinh tế toàn cầu đối với việc làm ở Việt Nam”. Nguyên bản : “The Impact of the Global Economic Downturn on Employment Levels in Việtnam: An Elasticity Approach,” Hanoi: UNDP Việtnam Technical Note, 18/12/2008.

    Chủ đề: Kinh tế

    Hãy chia sẻ suy nghĩ của bạn

    0 phản hồi